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Il settore dell'acqua pubblica
Per far fronte all'urgente necessità di costose riparazioni ed ampliamenti dei sistemi idrici, un numero sempre crescente di paesi affida il settore dell'acqua alle imprese private.

In gran parte dell'Europa e del Nordamerica, l'acqua è considerata una cosa ovvia. Per ottenere acqua potabile basta aprire il rubinetto.
     I tubi che portano l'acqua nelle nostre case sono nascosti dietro pareti e sotto terra. Soltanto la bolletta da pagare e, di quando in quando, la necessità di rivolgersi ad un idraulico ci ricordano che l'acqua non è solamente qualcosa da dare per scontato.
     In altre parti del mondo la situazione è ben diversa. A Trinidad e Tobago, nei primi anni Novanta l'acqua potabile arrivava ai rubinetti solamente da 6 a 12 ore al giorno, e l'erogazione s'interrompeva del tutto, in media, una volta ogni sei giorni. Gli impianti idrici del paese erano gestiti da un ente statale che sembrava disinteressato ad effettuare gli investimenti necessari a risolvere i problemi del sistema.
     Nel 1996 Trinidad e Tobago ha affidato la sua rete idrica ad un consorzio britannico composto dalla Severn Trent Water International e dalla George Wimpey Caribbean Ltd. Queste aziende hanno riparato i tubi che perdevano, modernizzato reti antiquate, sostituito la metà delle pompe elettriche ed avviato un programma di addestramento intensivo degli addetti all'esercizio ed alla manutenzione del sistema. Entro il 1997, le interruzioni dell'erogazione idrica si erano ridotte a tre giorni all'anno e l'incremento di pagamento erano passati dal 58 all'85%.
     Albert Fry del World Business Council for Sustainable Development dice che l'esperienza di Trinidad e Tobago è un buon esempio di un trend globale: dopo anni d'acqua sottoprezzo e di gestione inefficiente, i settori idrici pubblici cercano la privatizzazione.
     Capitali, tecnologia e know-how sono gli importanti contributi che le aziende private possono dare. L'élite in questo campo è costituita da alcune società idriche internazionali, per lo più francesi o britanniche, che sono riuscite ad aggiudicarsi una vasta gamma di contratti di servizio, di gestione su licenza ma anche di cessione di intere strutture idriche pubbliche.
     La Banca mondiale calcola che 1,2 miliardi di persone non hanno accesso ad acqua potabile pulita, mentre 2 miliardi di persone mancano di servizi sanitari adeguati.
     «È un problema serio,» dice Jamal Saghir, responsabile della Banca mondiale per l'energia e le acque. «Per noi è importante aiutare i paesi in via di sviluppo a cambiare la propria struttura istituzionale in modo da poter accedere a servizi idrici e fognari di qualità migliore. Siamo positivi alla partecipazione del settore privato.»
     Nell'Est europeo, la privatizzazione contribuisce a portare i paesi un po' più vicino all'ingresso nell'ue.
Per tradizione i servizi idrici sono considerati pubblici, dice Fry. Monopoli pubblici hanno controllato i servizi idrici e fognari e le tariffe sono state mantenute basse (o addirittura gratuite) con vari espedienti, allo scopo di garantire la disponibilità a tutti gli abitanti.
     Data la scarsità o l'inesistenza di introiti, gli enti competenti erano costretti a rivolgersi ai governi nazionali per richiedere aiuti finanziari. «Di solito aspettano che un problema si sia verificato e poi vanno a lamentarsi dal governo,» dice Fry. «Le necessità possono riguardare la costruzione di nuovi serbatoi, tubazioni o impianti di trattamento, ma i soldi vengono messi a disposizione soltanto quando la gente praticamente muore in mezzo alla strada.»
     Da Londra ad Atlanta a Buenos Aires, gli enti pubblici stavano fallendo miseramente nel tentativo di mantenere in esercizio infrastrutture idriche e sanitarie ormai fatiscenti.
     «Nel Regno Unito per esempio,» dice Fry, «il tasso delle perdite raggiungeva addirittura il 50%. Non esistevano incentivi alla conservazione dell'acqua. Una situazione analoga si è verificata a New York: se un tubo si rompe, l'acqua si riversa sulla strada e nessuno reagisce.»
     Se invece si coinvolge il settore privato, continua Fry, ogni perdita viene riparata immediatamente. A partire dal 1989, il Regno Unito ha interamente privatizzato il proprio settore idrico. E l'idea della privatizzazione o delle partnership tra aziende pubbliche e private si è rapidamente diffusa in giro per il mondo.
     Nella maggioranza dei casi, le pubbliche amministrazioni hanno mantenuto la proprietà delle infrastrutture e concluso contratti di gestione con operatori privati, ottenendo in cambio le iniezioni di capitale necessarie a rinnovare e modernizzare il sistema. E le aziende private hanno dimostrato ripetutamente di saper gestire i sistemi in modo migliore e più economico.
     «Essenzialmente, si tratta non tanto di una contrapposizione tra pubblico e privato,» spiega Fry, «quanto di efficienza contro inefficienza.»
     I centri urbani, specie nei paesi in via di sviluppo, sono tra le aree più critiche per quanto riguarda la modernizzazione e l'ampliamento degli impianti idrici. A Manila come a Bombay o a Rio de Janeiro, la gente si riversa nelle città e va ad occupare periferie mal progettate o bidonvilles abusive.
     Questi nuovi arrivati, in mancanza di servizi idrici, nonostante la loro povertà finiscono per vedersi costretti a pagare prezzi astronomici per rifornirsi di acqua dalle autocisterne. A Manila, uno studio ha messo in evidenza che l'acqua può rappresentare addirittura i due terzi delle spese di molte famiglie; questi dati ci vengono forniti da Luan Greenwood, responsabile delle comunicazioni internazionali della francese Ondeo (già Suez Lyonnaise Des Eaux), uno dei principali attori del settore idrico mondiale.
     In un'altra parte del mondo, Buenos Aires è un esempio classico di privatizzazione idrica. Dal 1950 al 1990, questa città è quasi quadruplicata raggiungendo i 9 milioni di abitanti. Quasi un terzo di questi abitanti non disponeva di un'erogazione sicura di acqua potabile.
     Nel 1993, la Suez Lyonnaise des Eaux è stata messa alla guida di un consorzio per la gestione trentennale del sistema idrico e fognario della città, accettando di investire in tale periodo di tempo 4 miliardi di dollari nei principali impianti idrici. Nel 1994, per la prima volta da 30 anni, la città non ha subito alcuna interruzione dell'erogazione d'acqua. Nel 1998, il numero di persone con accesso all'acqua (molti di loro in quartieri a basso reddito) è aumentato di 1,6 milioni. La qualità dell'acqua è migliorata, gli sprechi dovuti alle perdite d'acqua si sono ridotti considerevolmente e l'acqua costa meno che non in qualsiasi altra città argentina.
     La rivista Fortune definisce la Suez «pioniere della privatizzazione.» Delle 30 maggiori città che dalla metà degli anni Novanta hanno deciso di dare in appalto il settore idrico, 20 hanno scelto la Suez e tra queste figurano Manila, Giacarta, Casablanca, Santiago del Cile e Atlanta.
     Anche il secondo protagonista del mercato è francese: si chiama Vivendi ed ha contratti per Berlino, Praga, Bucarest, Almaty, le province di Betlemme e Hebron nel Banco Occidentale ed altre località in Europa, Cina e Malaysia. Nel 1999, l'azienda ha acquisito la US Filter diventando il principale produttore statunitense di apparecchiature per la depurazione dell'acqua.
     La Thames Water International, un operatore privato di Londra che dal settembre 2000 è affiliato alla tedesca RWE, ha in corso progetti in vari paesi del mondo tra cui Indonesia e Puerto Rico. Un altro importante operatore è l'Azurix, una joint-venture britannico-statunitense. L'Azurix ha fatto parlare di sé quando ha rilevato la Wessex Water Plc, una delle maggiori aziende idriche britanniche, ottenendo il contratto per la gestione dell'erogazione idrica a Rio de Janeiro. Tra i nomi importanti figurano inoltre International Water, United Utilities ed Anglian Water International in Gran Bretagna, e la francese Suar International.
     Il concetto è semplice, ha detto a Waterinvestments.com Richard Heckmann, presidente della Vivendi Water. «Si tratta di rendere il trattamento dell'acqua facile ed economico per le amministrazioni comunali. Fornite al cliente tubazioni, pompe, valvole, dategli la tecnica, gli impianti, il denaro, la gestione; dategli insomma qualsiasi cosa voglia, pur di tenerlo fuori dal settore idrico. Noi abbiamo fatto così.»
     Di solito questo obiettivo viene raggiunto attraverso una partnership pubblico-privata che può assumere diverse forme, dall'accordo BOT (Build-Operate-Transfer) al contratto di concessione (vedi riquadro). Nei paesi in via di sviluppo si possono ottenere finanziamenti tramite organizzazioni di aiuto multilaterali come la Banca mondiale, la Banca europea degli investimenti o la Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (EBRD).
     Secondo Saghir, negli ultimi cinque anni la Banca mondiale ha fornito da 500 a 700 milioni di dollari all'anno a progetti idrici e sanitari in paesi in via di sviluppo. L'EBRD, che punta sull'Europa centrale e orientale e sull'ex Unione Sovietica, ha finanziato 38 progetti per un costo di oltre 1 miliardo di euro; questo secondo Thomas Maier, vicedirettore del team per le infrastrutture municipali ed ambientali dell'EBRD.
     «L'Europa centrale ed orientale e gli stati dell'ex Unione Sovietica hanno visto per decenni investimenti insufficienti e sistemi centralizzati inefficienti per i servizi locali. In alcuni di questi paesi, le conseguenze sono tuttora piuttosto gravi,» dice Maier.
     L'EBRD struttura la grande maggioranza dei suoi progetti d'investimento nel settore idrico senza garanzie governative. In paesi in transizione come la Polonia, i progetti non prevedono garanzie finanziarie comunali.
     «Scegliamo i nostri partner d'investimento con grande prudenza, dato che corriamo un rischio finanziario notevole,» dice Maier. «Collaboriamo solamente con aziende idriche ed amministrazioni comunali che dimostrano di impegnarsi per un concetto di ambiente pulito.

Chile: Interessi privati, interessi pubblici
Con l'aiuto di importanti consorzi internazionali, il Cile sta per entrare a far parte dell'élite di paesi che depura tutta la propria acqua reflua.
Nel corso dei prossimi 10 anni, il Cile passerà da 0 al 100% per quanto riguarda il trattamento delle acque reflue. Entro il 2002 saranno in funzione impianti nelle principali città e gran parte del carico che oggi grava sui suoi corsi d'acqua e sulle acque costiere verrà eliminato.
     Le autorità sottolineano che questo piano, il cui costo totale supera i 2 miliardi di dollari, non costerà al governo neppure un centesimo. Tutti i lavori sono finanziati tramite investimenti diretti di società private che hanno acquistato, interamente o in parte, le aziende nei settori idrico e fognario.
     Un gruppo di operatori internazionali tra cui Suez, Aguas de Barcelona, Anglian Water e Thames Water, ha pagato in tutto oltre 2 miliardi di dollari per aggiudicarsi una ventina di aziende pubbliche.
     «Lo stato, pur avendo risorse sufficienti a finanziare la costruzione dell'infrastruttura, ha preferito canalizzare gli investimenti in altri settori e affidare alle aziende private l'esecuzione ed il finanziamento del loro piano,» dice Juan Saldivia Medina, capo della Sovrintendenza sanitaria (SISS).
     Le aziende idriche di proprietà pubblica funzionano già da anni in condizioni di mercato, quindi l'esercizio commerciale non ha comportato aumenti sensibili dei prezzi.
     «Quando il piano per la depurazione dei reflui sarà ultimato, le tariffe per la fornitura dei nuovi servizi saranno aumentati del 40% oltre il prezzo di base per l'erogazione dell'acqua,» dice Saldivia Medina.
     «Per le aziende pubbliche come per quelle private, le grandi opere infrastrutturali non possono non riflettersi sui prezzi. Comunque sono convinto che nel nostro caso, con persone che conoscono il settore ed hanno esperienza, l'aumento sarà minore,» dice Yves Lesty, responsabile tecnico ed ambientale dell'EMOS (Empresa metropolitana de Obras Sanitarias), che è la principale azienda idrica del paese.
     Privatizzata nel 1999 con Suez e Aguas de Barcelona come principali azionisti, l'EMOS serve la capitale cilena e le zone limitrofe, dove vive la metà dei 12 milioni di abitanti del paese.
     Nel gennaio 2002 l'azienda metterà in esercizio il primo stabilimento di depurazione di Santiago, El Trebal, con una capacità di 4,3 metri cubi al secondo. Ad esso farà seguito lo stabilimento di La Farfana nel 2004. Con una capacità di 8,8 metri cubi al secondo, sarà uno dei più grandi in America Latina. Entrambi gli impianti saranno caratterizzati da trattamento biologico, stadio finale di disinfezione dell'acqua e ciclo completo del fango; per il trattamento delle acque reflue, la capitale cilena sarà così alla pari con il resto del mondo industrializzato.
     Il piano di investimento, molto esigente in fatto di tempi di ultimamento dei lavori, mette sotto forte pressione le aziende ed il ritmo di lavoro in cantiere. «Abbiamo coinvolto grandi aziende internazionali, che hanno l'esperienza ed il know-how necessari per garantire un rapido svolgimento dei progetti,» dice Lesty.
     Una delle aziende che hanno portato in Cile la propria tecnologia internazionale è stata l'OTV, Omnium de Traitment et de Valorisation, che fa parte del gigante francese Vivendi.
     «Il prodotto che vendiamo è la nostra competenza ingegneristica; d'accordo con la EMOS, abbiamo perciò dato il contributo della nostra competenza e del nostro modo di lavorare anziché, come era consueto un tempo, servirci dei piani dettagliati dei consulenti del cliente e di contratti simili a liste della spesa,» dice Bruno Valla, direttore esecutivo dell'OTV.
     «Nel giro di tre mesi abbiamo cambiato la struttura del progetto, ottenuto il via del cliente ed appaltato le opere di costruzione, dopo aver esaminato macchine e fornitori,» dice Valla. «Fare tutto questo in così poco tempo sarebbe stato impossibile senza i nostri ingegneri (otto ingegneri fatti arrivare dal Brasile e dalla Francia e quasi 40 ingegneri locali) o senza un cliente finale dotato di capacità decisionale indipendente, esperienza e conoscenza del settore. Le decisioni sono state prese rapidamente e sul posto.»
     Un'altra condizione che ha facilitato l'interazione nel corsi dei lavori è stata il fatto che i fornitori internazionali coinvolti nel progetto hanno proprie rappresentanze in Cile.
     «Naturalmente, essendo un'azienda multinazionale, abbiamo contatti che ci permettono di ridurre i nostri costi nelle negoziazioni internazionali. D'altra parte, e l'ITT Flygt ne è un esempio, esisteva una base tecnica e di servizi sufficiente a permettere gli acquisti qui in Cile,» dice Valla.
     Sia i grandi operatori che le aziende che forniscono i servizi tecnici sono concordi sul fatto che, a questo stadio del piano di investimento, i loro contratti debbano andare a fornitori con cui vanno d'accordo non solo localmente ma anche internazionalmente.
     «Quando importiamo una macchina, esigiamo una forte presenza locale. Altrimenti, sarebbe troppo rischioso dal punto di vista dell'esercizio. Siamo anche interessati al trasferimento di tecnologie perché il mercato degli effluenti industriali ora si sta aprendo,» dice Yves Lesty della EMOS.
     La privatizzazione dei servizi sanitari non è avvenuta senza controversie. Ci sono voluti tre anni per studiare i regolamenti ed approvare la legge. L'opinione pubblica era preoccupata, e lo è ancora, degli eventuali aumenti delle tariffe idriche e si domandava se le aziende commerciali fossero davvero in grado di fornire in modo efficiente un servizio fondamentale come l'erogazione dell'acqua.
     A questo la siss risponde che controllare la qualità ed il prezzo del servizio svolto da aziende private è facile; più difficile è controllare il futuro.
     «L'industria sanitaria non è tecnologicamente intensiva e la vita utile dell'infrastruttura è molto lunga. C'è un rischio di investimenti negativi e carenze di manutenzione. Un'azienda che si è aggiudicata un contratto ventennale di gestione può decidere di rispettarlo solo per 15 anni, il che metterebbe a rischio la qualità del servizio per il decennio successivo. Per evitare questo si è deciso di vendere gli impianti invece che dare in concessione la loro gestione,» dice Juan Saldivia Medina.
     Il modello cileno di privatizzazione è considerato un modello di seconda generazione, con alcune somiglianze al sistema di prima generazione britannico.
     «D'altra parte, l'esperienza britannica ha alle spalle solo 12 anni. Filippine, Messico ed Argentina sono ancora più recenti. L'esperienza internazionale è limitata. Ora tocca a noi essere oggetto di studio; riceviamo visitatori dal Sud-est asiatico e dall'Est europeo,» dice Juan Saldivia Medina.
     «È ancora troppo presto per un giudizio finale del modello cileno. Il problema principale è stato quello dei cambiamenti di partecipazione in alcuni dei consorzi formati per acquistare le aziende. Questi problemi sono stati superati ed il modello funziona bene, ma è ancora in prova,» conclude.
     Claudia Collado della Consumer International, un'organizzazione internazionale per la difesa dei consumatori, è d'accordo. A suo avviso, questo modello potrebbe essere migliorato. Ma le sue critiche non sono dirette alle aziende di gestione, che hanno dato priorità al servizio ai clienti.
     «Ci sembra che le autorità mostrino scarso interesse per la sensibilizzazione dei consumatori e per i reclami non risolti dalle aziende,» dice Collado. «Come minimo, sulla bolletta dell'acqua dovrebbe essere indicato il numero dell'organizzazione che controlla il servizio.»
     A lungo termine, la sua organizzazione si batte contro quella che lei chiama «differenziazione dei clienti,» cioè la situazione per cui un cliente di un'azienda idrica cilena non ha gli stessi diritti di reclamo come quelli di un cliente del medesimo consorsio ma operante In Argentina o in Francia.

Livelli d'impegno
Le partnership pubblico-private a lungo termine nel settore idrico hanno lo scopo di attirare investimenti privati per migliorare l'efficienza degli impianti. In un contratto BOT, per esempio, il settore privato finanzia, sviluppa e gestisce una centrale idrica per 20 o 30 anni. Questa soluzione viene adottata soprattutto in aree che necessitano di un ampliamento dei servizi idrici e sanitari oppure in cui una parte di una data struttura richiede investimenti urgenti di capitale.

Nel 1998, per esempio, la Cina ha approvato un contratto BOT per Chengdu, capoluogo della provincia di Sichuan, in cui il fabbisogno aumentava al ritmo del 10-15% all'anno. Un consorzio guidato dalla Compagnie Générale des Eaux, azienda madre della francese Vivendi è stato incaricato della costruzione e manutenzione di un nuovo stabilimento per il trattamento dell'acqua, di un condotto lungo 27 km e delle necessarie connessioni. Allo scadere del contratto, tutto questo verrà consegnato alla città di Chengdu.

Se però gli appaltatori BOT possono alleviare le situazioni acute di insufficienza, essi non possono risolvere i grandi problemi che affliggono un intero sistema. Ecco perché molti paesi scelgono di dare in concessione l'intero sistema in base a contratti generalmente trentennali.

In questo caso, la città cede ad un'azienda privata il diritto di utilizzare le sue strutture. L'azienda privata si occupa dell'esercizio e della manutenzione, della riscossione delle tariffe e delle attività di gestione. Essa è responsabile sia degli investimenti di capitale che del finanziamento degli investimenti utilizzando gli introiti rappresentati dalle tariffe pagate dagli utenti del sistema. In cambio di una garanzia governativa contro le spese impreviste, come per esempio quelle che potrebbero essere generate da una nuova legislazione, l'azienda versa alla città una tassa di concessione.

Le concessioni sono ricercate perché promettono miglioramenti notevoli e duraturi dell'efficienza nella gestione e negli investimenti; ma, per funzionare a dovere, presuppongono un solido meccanismo regolatorio.

Il contratto trentennale tra Buenos Aires ed il consorzio guidato dalla Suez, è un classico esempio.
Oltre alle concessioni esiste l'alternativa della privatizzazione totale delle strutture idriche e fognarie, come è avvenuto in Inghilterra ed in Galles.